局民间组织管理局作为 NGO 的登记机关,只有 6 名工作人

员,管理近5 000家社会组织。 各区、县登记管理机关只有 1

名同志负责社会组织登记管理工作,有的县(市) 工作人员

还负责其他民政工作。 执法力量薄弱,缺乏对 NGO 依法开

展各项活动的服务和监管。 社会对 NGO 的监督也处于缺

位状态,不论是民众还是新闻媒介对 NGO 皆缺乏必要的制

度化监督渠道。 造成上述问题的原因,首先,在于经济发展

的滞后和人民生活水平的滞后,NGO 发展的氛围不够,基础

不牢。 其次,在于思想意识的滞后,在政府方面,对 NGO 的

作用没有充分的认识,害怕 NGO 发展成反对派、对立面,甚

至出现政治上的问题;在 NGO 方面,相当数量的行业协会

还力图成为“二政府”,企图形成新的垄断,公益类互益类社

会组织还没有得到市民的了解和重视。 第三,缺乏鼓励

NGO 发展的体制机制,国家关于 NGO 的规定主要有《社会

团体管理条例》(1998 年 10 月 25 日开始执行),《民办非企

业单位登记管理暂行条例》(1998 年 10 月 25 日开始执行),

《基金会管理条例》(2004 年 6 月 1 日执行),已经不能适应

目前的需要,一些城市已经有所创新,但我市基本还在用老

套路处理新问题。

二、加快培育非政府组织的几点建议

(一)降低准入门槛。 我们现在实行分级登记、双重管

理的“预防制”监管体制,即民政部门负责登记管理和年度

审核,业务主管部门负责日常监管。 这个体制的意图是严

把准入关,试图以入口的严格,换取运行的规范。 而事实

上,一个业务主管部门就挡住了很多 NGO 登记,使得一些

组织处于“非法” 状态。 近年来,国内已经有城市探索搬掉

“业务主管单位”门槛,深圳市在 2006 年对于行业协会实行

直接登记,由双重管理变为登记机关的一元管理;北京市从

2011 年起工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务

类四类 NGO 可直接登记,不需要挂靠到业务主管部门。 建

议,我市实行放水养鱼的“追溯制” 监管体制,一方面,借鉴

北京的做法,对于除基金会之外的 NGO 组织实行民政部门

一元管理,鼓励各类 NGO 竞相发展;另一方面,在发展中加

强监管,逐步规范和壮大,培育若干个有影响、有代表性

的 NGO。

(二)落实税收政策。 税收优惠政策作为政府对非政府

组织提供扶持的重要机制,历来被各个国家所重视。 目前,

我国尚无一部专门针对社会组织的税收法律,也没有建立

专门的税收体系,关于社会组织的税收政策主要散见于各

种税收法规中,非常不利于实际操作。 建议,我市组织相关

部门认真梳理、整合国家和省的现有税收政策,在地方权限

内,加大税收扶持力度,形成一个哈尔滨市促进 NGO 发展

的税收政策体系,公诸于众,付诸实施。 把 NGO 组织划分为

民间公益类和非营利类,采取不同的税收政策,以及其他扶

持政策。 对于民间公益类组织可采取“零” 税赋的政策,对

于非营利类单位,如民办非企业单位要以税收控制其盈利

的使用情况,引导他们将盈利用于壮大组织、提高服务。 允

许社会组织从事营利活动,区分相关商业活动与无关商业

活动,分别制定不同的税收政策。 加强非营利组织财务管

理及票证管理,对合理性服务收费,应该提供专门的非营利

性票据。 从社会组织和捐赠者两个方面进行税收扶持。 对

向非政府组织捐款的个人、公司或其他组织,允许捐款者在

交纳所得税时从应纳税所得额中扣除捐款的部分,以此鼓

励社会各界向非政府组织捐款。

(三)加强政府与 NGO 的合作。 要树立有限政府的理

念,职责、权力能下放的都下放,按照法定的程序“让渡” 给

社会组织,通过购买服务,鼓励 NGO 大胆进入公共服务领

域,积极开展各种服务活动。 借鉴深圳经验:只要社会组织

能够提供的服务,原则上不再设立新的事业单位,不再提供

新的事业编制。

1. 加大购买服务力度,实现 NGO 有偿服务市场化。 对

委托 NGO 承担的职能,按照“谁委托,谁付费”的原则,通过

公开竞标、协议购买、项目资助或定向委托方式进行购买服

务。 大胆探索授权程序和方法,提出具体委托授权服务的

项目和价格,核定购买服务的资金额度,纳入财政年度预算

管理。

2. 进一步转移职能,建立政府与 NGO 的协作伙伴关系。

在政策的制定和推行中,在地区的各部规划中,要听取 NGO

专业意见,并通过“委托赋权”等方式将能够由 NGO 承担的

行业管理与协调、社会事务管理与服务、技术服务与市场自

律等职能转移给有相应资质的 NGO。 要创新管理办法,科

学有效地下放权力、转移职能,务求使社会效用最大化。 比

如制定行业协会评级办法,统一评估标准,细化评估指标,

设定评估等级,将评估结果与政府的相关政策挂钩,保证服

务质量,提高服务水平。

3. 加大对非政府组织的扶植力度,尤其要重点培育民

生类、公益类的非政府组织。 对于养老院、幼儿园等机构推

行公办民营或民办公助的形式。 由政府出面,为一些公益

性组织租用或提供办公场所或活动场所,解决场地问题。

对于公益性培训机构,如针对农民工群体的培训机构,应当

把政府给予公立培训学校的资助政策,延伸到民办培训机

构,如农村学员每年度1 500元的职业培训补贴等,让民办机

构与公立机构处于平等的政策地位,让学员享受同样的政

府关怀。

(四)加强对 NGO 的监督管理。 NGO 涉及到经济、社会

诸多领域、行业,仅仅依靠民政局、乃至于民政局的一个处

级部门来管理是难以胜任的,应当形成一个齐抓共管的体

制。 建议充实民政局民间组织管理局力量,并以民间组织

管理局为主体或牵头,组织相关部门(工商、税务、工信委、

卫生局、教育局、体育局等)建立一个联合工作制度,每年度

对于全市 NGO 进行一次联合年度检查。 加强社会监管力

度,组织 NGO 代表、人大代表、政协委员、新闻媒体等构建一

个民间的监督委员会,引导 NGO 自主发展,自我管理。

(五)营造有利于 NGO 发展的氛围。 充分发挥工、青、

妇,以及学校、街道的组织引导作用,发挥媒体的宣传鼓动

作用,鼓励公民参加各类公益、互益活动,弘扬积极向上、善

良互助的社会风气。 尽快出台关于 NGO 员工就业,以及医

疗、养老等社会保障方面的法规政策,鼓励更多的就业人口

参加 NGO 工作。 规范肃清外部发展环境,避免政出多门,杜

绝政府公务人员对非政府组织吃拿卡要的现象。

编辑 孙博平

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调查报告摘要

